BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Viernes 8 de abril de 2022

Sec. TC. Pág. 48467

se recuerda la doctrina constitucional que considera la más genuina expresión de la
autonomía política de las nacionalidades y regiones la capacidad de autoorganizarse
libremente, extremo reconocido en cuanto a la creación de una Agencia Catalana de
Protección Social en la STC 128/2016, FJ 9. Es cierto que la competencia de
autoorganización ha de proyectarse sobre las competencias materiales de la comunidad
autónoma, pero, en este caso, la creación de la agencia ya estaba prevista en la
Ley 3/2015, sobre la que se pronunció la STC 128/2016, que analizó detalladamente el
alcance de la expresión protección social y de las competencias que la Generalitat de
Cataluña ostenta en la materia de acuerdo con los arts. 165 y 166 EAC.
Ni la Constitución ni el Estatuto definen el concepto de protección social, sino que
solo incluyen mandatos expresos dirigidos a los poderes públicos en este ámbito de
actuación (arts. 39.1 CE y 40.2 EAC) y hacen referencia a los términos de «seguridad
social» y de «servicios sociales». Sin embargo, en la práctica legislativa más reciente se
va imponiendo el concepto de protección social, porque es cada vez más utilizado en el
ámbito de la Unión Europea (art. 3 del Tratado de la Unión Europea), siendo
recomendable emplear terminología homogénea, y porque esa noción es más amplia y
comprende todos los elementos o las fórmulas mediante las cuales los poderes públicos
atienden las distintas situaciones de necesidad de las personas. En definitiva, el ámbito
material de la protección social pivotaría sobre dos títulos competenciales que ostenta la
Generalitat en virtud del Estatuto: la competencia compartida en materia de seguridad
social prevista en el art. 165 EAC, y la competencia exclusiva sobre servicios sociales del
art. 166 EAC. Así lo ha entendido el Tribunal Constitucional en la STC 128/2016, cuando
ha reconducido la regulación por parte de la Generalitat en materia de protección social a
ambos títulos competenciales, en el primer caso con respeto de las competencias
exclusivas del Estado, y, en el segundo, sin perjuicio de las competencias que el Estado
pueda desplegar con arreglo a los títulos propios ex art. 149.1 CE, habiendo admitido el
Tribunal una posible intervención al amparo del art. 149.1.1 CE, competencia que, no
obstante, ha sido objeto de una interpretación restrictiva.
La competencia sobre seguridad social del art. 165 EAC es compartida con la del
Estado (art. 149.1.17 CE), correspondiendo a este, según la jurisprudencia
constitucional, la legislación básica con el objetivo de garantizar un régimen único y
uniforme en el conjunto del territorio. Sin embargo, en cuanto al régimen económico de la
seguridad social, la compartición tendría una intensidad diferente, pues incluiría el
ejercicio de competencias ejecutivas por el Estado, a fin de preservar los principios de
unidad económica, igualdad y solidaridad financiera, si bien la Generalitat es competente
para la gestión del régimen económico de la seguridad social, con un amplio abanico de
facultades, según el Estatuto, que tiene atribuidas con carácter general, si se tiene en
cuenta lo establecido en el art. 165.2 EAC. En cuanto a la competencia en materia de
servicios sociales prevista en el art. 166 EAC, la Generalitat ejerce tanto la potestad
legislativa plena como la potestad reglamentaria y la función ejecutiva, incluyendo la
actividad de fomento y las actuaciones de naturaleza organizativa, inspectora y
sancionadora que lleve aparejadas.
Así pues, la Ley 21/2017, considerada en su conjunto, no puede ser tenida por
inconstitucional desde una perspectiva objetiva, ya que se enmarca en la competencia
de autoorganización del art. 150 EAC y se proyecta sobre un ámbito material en el que la
Generalitat de Cataluña ostenta competencias (arts. 165 y 166 EAC). La falta de
referencia expresa a algún artículo concreto de la Constitución o del Estatuto de
Autonomía no puede ser la causa determinante de una eventual declaración de
inconstitucionalidad ni conlleva la conclusión única de que la razón de ser de la Ley sea
la creación de una estructura de Estado al servicio de una futura república de Cataluña,
afirmación que se contradice con el texto de la Ley, a pesar de los reproches genéricos y
tendenciosos que se realizan en el recurso referidos a algunos aspectos que se
consideran invasores de las competencias del Estado, siendo así que se refieren a
extremos que no implican necesariamente una ampliación del ámbito competencial, que
no se ve alterado.

cve: BOE-A-2022-5806
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Núm. 84