T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2022-5806)
Pleno. Sentencia 36/2022, de 10 de marzo de 2022. Recurso de inconstitucionalidad 4814-2017. Interpuesto por el presidente del Gobierno en relación con la Ley del Parlamento de Cataluña 21/2017, de 20 de septiembre, de la Agencia Catalana de Protección Social. Competencias sobre Seguridad Social; estructuras de Estado: interpretación conforme con la Constitución de los preceptos legales autonómicos relativos a la función recaudatoria de la Agencia Catalana de Protección Social y a la consideración de los fondos allegados.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Viernes 8 de abril de 2022
Sec. TC. Pág. 48475
garantizar una cobertura social suficiente y adaptada a las nuevas realidades sociales y
fortalecer, así, el concepto de una economía al servicio de las personas». La aspiración
es avanzar hacia un modelo de protección social «que entienda el derecho a las
prestaciones sociales como un derecho vinculado al mantenimiento de la vida»,
garantizando «el mantenimiento de la capacidad económica de los ciudadanos mediante
unos ingresos suficientes ante las diferentes situaciones vitales que pueden llevar a la
exclusión o la desprotección sociales, como por ejemplo la infancia en riesgo, el
envejecimiento, la enfermedad, los accidentes, la discapacidad, los cambios en la
familia, la violencia machista o la pérdida del trabajo o la vivienda». En definitiva, se trata
de garantizar una vida digna a quienes pierden la capacidad de ser económicamente
autosuficientes.
Tras hacer referencia al panorama de las prestaciones propias de la protección social
en Cataluña, en función de las personas beneficiarias, de las administraciones
implicadas y de los tipos de prestaciones, se destaca la complejidad administrativa que
ello supone, a la que se han referido varias iniciativas parlamentarias (moción 60/X,
de 21 de noviembre de 2013, sobre la renta mínima de inserción; moción 119/X, de 12 de
junio de 2014, que instaba al Gobierno a crear un único órgano gestor del conjunto de
prestaciones orientadas a la integración social y laboral; moción 210/X, de 7 de mayo
de 2015, que instaba al ejecutivo a crear una estructura de dirección unificada de las
prestaciones de protección social y de activación laboral ejercidas por varios
departamentos de la Generalitat). A ello se unen los debates generados acerca de la
necesidad de vertebrar políticas integrales en materia de protección social y de la
necesidad de que «dichas políticas se ejecuten desde la proximidad a los ciudadanos y a
las realidades socioeconómicas que los rodean». Señala el preámbulo también que es
preciso que las distintas intervenciones, públicas y de la sociedad civil, se estructuren de
manera coherente, reservando al sector público «la gestión directa de determinadas
prestaciones y la coordinación general del sistema». Teniendo en cuenta estas premisas,
y los posibles modelos organizativos que presenta la protección social, la ley 21/2017
opta por el modelo de «agencias diferenciadas de los departamentos, con personalidad
jurídica propia, capacidad patrimonial, suficiencia financiera y plena autonomía para
cumplir sus funciones». Se crea así la Agencia Catalana de Protección Social, «un
necesario organismo autónomo administrativo que debe gestionar las prestaciones de
protección social de las que la Generalidad tenga en cada momento la competencia y
ejecutar las prestaciones que los diferentes entes responsables de cada uno de los
ámbitos de la protección social prescriban».
Como señala el ATC 95/2021, de 7 de octubre, FJ único, los preámbulos de las leyes
al carecer de valor normativo no pueden ser objeto de un recurso de inconstitucionalidad
[SSTC 36/1981, de 12 de noviembre, FJ 7; 150/1990, de 4 de octubre, FJ 2; 173/1998,
de 23 de julio, FJ 4; 99/ 2012, 8 de mayo; 116/1999, de 17 de junio, FJ 2; 104/2015,
de 28 de mayo, FJ 3; 114/2017, de 17 de octubre, FJ 2 A b); 51/2019, de 11 de abril,
FJ 2; 158/2019, de 12 de diciembre, FJ 4; 81/2020, de 15 de julio, FJ 12; 131/2020,
de 22 de septiembre, FJ 6 a), y 37/2021, de 18 de febrero, FJ 2 a)]. «La doctrina citada
únicamente admite que en aquellos casos en los que “los conceptos y categorías que se
contienen en el preámbulo de una ley se proyecten sobre su articulado posterior, la
declaración de inconstitucionalidad y nulidad de uno o varios de los preceptos
impugnados de la misma ley prive al párrafo o apartado del preámbulo que glose dicho
precepto del valor jurídico interpretativo que le es característico, pues un preámbulo no
puede producir ese efecto desde el momento en que la interpretación que acoge ha sido
declarada constitucionalmente inadmisible por este tribunal” [STC 51/2019, FJ 2 a), en el
mismo sentido SSTC 36/1981, FJ 7, y 31/2010, FJ 7]». Y, en este caso, el preámbulo de
la Ley 21/2017, en conexión con la estructura de su articulado, pone de relieve la
preocupación del legislador catalán por estructurar un adecuado modelo de protección
social que responda al objetivo de garantizar las necesidades básicas de los ciudadanos,
dotando al sistema de protección social de una apropiada organización, centrada en una
agencia que concentre las funciones desarrolladas hasta el momento por distintos
cve: BOE-A-2022-5806
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 84
Viernes 8 de abril de 2022
Sec. TC. Pág. 48475
garantizar una cobertura social suficiente y adaptada a las nuevas realidades sociales y
fortalecer, así, el concepto de una economía al servicio de las personas». La aspiración
es avanzar hacia un modelo de protección social «que entienda el derecho a las
prestaciones sociales como un derecho vinculado al mantenimiento de la vida»,
garantizando «el mantenimiento de la capacidad económica de los ciudadanos mediante
unos ingresos suficientes ante las diferentes situaciones vitales que pueden llevar a la
exclusión o la desprotección sociales, como por ejemplo la infancia en riesgo, el
envejecimiento, la enfermedad, los accidentes, la discapacidad, los cambios en la
familia, la violencia machista o la pérdida del trabajo o la vivienda». En definitiva, se trata
de garantizar una vida digna a quienes pierden la capacidad de ser económicamente
autosuficientes.
Tras hacer referencia al panorama de las prestaciones propias de la protección social
en Cataluña, en función de las personas beneficiarias, de las administraciones
implicadas y de los tipos de prestaciones, se destaca la complejidad administrativa que
ello supone, a la que se han referido varias iniciativas parlamentarias (moción 60/X,
de 21 de noviembre de 2013, sobre la renta mínima de inserción; moción 119/X, de 12 de
junio de 2014, que instaba al Gobierno a crear un único órgano gestor del conjunto de
prestaciones orientadas a la integración social y laboral; moción 210/X, de 7 de mayo
de 2015, que instaba al ejecutivo a crear una estructura de dirección unificada de las
prestaciones de protección social y de activación laboral ejercidas por varios
departamentos de la Generalitat). A ello se unen los debates generados acerca de la
necesidad de vertebrar políticas integrales en materia de protección social y de la
necesidad de que «dichas políticas se ejecuten desde la proximidad a los ciudadanos y a
las realidades socioeconómicas que los rodean». Señala el preámbulo también que es
preciso que las distintas intervenciones, públicas y de la sociedad civil, se estructuren de
manera coherente, reservando al sector público «la gestión directa de determinadas
prestaciones y la coordinación general del sistema». Teniendo en cuenta estas premisas,
y los posibles modelos organizativos que presenta la protección social, la ley 21/2017
opta por el modelo de «agencias diferenciadas de los departamentos, con personalidad
jurídica propia, capacidad patrimonial, suficiencia financiera y plena autonomía para
cumplir sus funciones». Se crea así la Agencia Catalana de Protección Social, «un
necesario organismo autónomo administrativo que debe gestionar las prestaciones de
protección social de las que la Generalidad tenga en cada momento la competencia y
ejecutar las prestaciones que los diferentes entes responsables de cada uno de los
ámbitos de la protección social prescriban».
Como señala el ATC 95/2021, de 7 de octubre, FJ único, los preámbulos de las leyes
al carecer de valor normativo no pueden ser objeto de un recurso de inconstitucionalidad
[SSTC 36/1981, de 12 de noviembre, FJ 7; 150/1990, de 4 de octubre, FJ 2; 173/1998,
de 23 de julio, FJ 4; 99/ 2012, 8 de mayo; 116/1999, de 17 de junio, FJ 2; 104/2015,
de 28 de mayo, FJ 3; 114/2017, de 17 de octubre, FJ 2 A b); 51/2019, de 11 de abril,
FJ 2; 158/2019, de 12 de diciembre, FJ 4; 81/2020, de 15 de julio, FJ 12; 131/2020,
de 22 de septiembre, FJ 6 a), y 37/2021, de 18 de febrero, FJ 2 a)]. «La doctrina citada
únicamente admite que en aquellos casos en los que “los conceptos y categorías que se
contienen en el preámbulo de una ley se proyecten sobre su articulado posterior, la
declaración de inconstitucionalidad y nulidad de uno o varios de los preceptos
impugnados de la misma ley prive al párrafo o apartado del preámbulo que glose dicho
precepto del valor jurídico interpretativo que le es característico, pues un preámbulo no
puede producir ese efecto desde el momento en que la interpretación que acoge ha sido
declarada constitucionalmente inadmisible por este tribunal” [STC 51/2019, FJ 2 a), en el
mismo sentido SSTC 36/1981, FJ 7, y 31/2010, FJ 7]». Y, en este caso, el preámbulo de
la Ley 21/2017, en conexión con la estructura de su articulado, pone de relieve la
preocupación del legislador catalán por estructurar un adecuado modelo de protección
social que responda al objetivo de garantizar las necesidades básicas de los ciudadanos,
dotando al sistema de protección social de una apropiada organización, centrada en una
agencia que concentre las funciones desarrolladas hasta el momento por distintos
cve: BOE-A-2022-5806
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