Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-15939)
Pleno. Sentencia 137/2025, de 26 de junio de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 6436-2024. Interpuesto por más de cincuenta diputados y más de cincuenta senadores de los grupos parlamentarios Popular en el Congreso de los Diputados y en el Senado, respectivamente, en relación con la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña. Estado democrático de Derecho, interdicción de la arbitrariedad y separación de poderes, reserva de jurisdicción y obligación de cumplir las resoluciones judiciales firmes; procedimiento legislativo; principio de igualdad, derechos a la tutela judicial efectiva y a la legalidad penal: inexistencia de una prohibición constitucional de conceder amnistías; inconstitucionalidad parcial de la delimitación del ámbito objetivo y temporal de la ley; interpretación conforme con la Constitución de los preceptos relativos a la extinción de procedimientos de depuración de responsabilidades contables. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 183
Jueves 31 de julio de 2025
Sec. TC. Pág. 103802
potestad legislativa tiene límites materiales y competenciales. En cuanto a estos últimos,
la Constitución establece una reserva absoluta de jurisdicción en su art. 117.3, que
impide al legislador intervenir en tal ámbito reservado si carece de competencia
constitucional expresa para ello. Sin embargo, opone, el objetivo de la norma impugnada
al que se refiere su preámbulo y articulan sus preceptos es finalizar la ejecución de
condenas y procesos judiciales que afecten a las personas que participaron en el
proceso independentista. En tal medida, contradice de forma evidente los arts. 117.3
y 118 CE, sin que estime aceptable el argumento de que los jueces actúan sometidos a
la ley (art. 117.1 CE), incluida la Ley de amnistía. Considera el Senado que el legislador
desconoce el sacrificio de la potestad de los jueces de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado
y contradice la obligación de cumplir con las resoluciones dictadas en relación con los
hechos del proceso de independentismo catalán. Sostiene que se anula la función
jurisdiccional en contra de la reserva de jurisdicción, que es un límite inherente a nuestro
sistema constitucional no susceptible de ser excepcionado, incurriéndose en un ultra
vires estricto que no se justifica por el legislador.
Se descarta que la amnistía se pueda asimilar al efecto retroactivo favorable de la ley
penal, dado su carácter general, o a los casos de «convalidación legislativa», que son
decisiones justificadas del legislador con contenido administrativo de alcance limitado. El
Senado puntualiza que, aunque entiende que no cabe justificación alguna para anular la
actividad judicial en general y, en particular, en el ámbito penal, la justificación ofrecida por
el legislador para la intromisión en dicha actividad no es razonable. Frente a lo que exige
la jurisprudencia constitucional (SSTC 312/2006, de 8 de noviembre, FJ 6, y 231/2015,
de 5 de noviembre, FJ 6) en consonancia con el Tribunal Europeo de Derechos
Humanos (STEDH de 25 de noviembre de 2010, asunto Lilly France c. Francia, § 51),
«[l]a decisión formalizada por la Ley Orgánica 1/2024 tiene como fin una serie de
referencias políticas y sociales de carácter general, que actúan como único fundamento
de la medida, que no se reducen a un proceso lógico y racional, y por ello jurídico, por el
que quede justificada la medida». Aceptar esa forma de justificación, concluye, supone
aceptar la arbitrariedad de los poderes públicos en contra del art. 9.3 CE.
(iii)
Contradicción con el art. 9.1 CE. La obligación de cumplimiento de la ley.
Bajo esta rúbrica, el Senado subraya de nuevo que el deber de sujeción a las normas
jurídicas constituye la base de la seguridad jurídica que ofrece un Estado de Derecho. Su
previsión expresa en el art. 9.1 CE, integrado en el título preliminar de la Constitución,
conlleva, a su entender, que «no caben excepciones generalizadas de dicho
cumplimiento que resulte en un efecto positivo para ningún particular». Ese significado
entra en colisión frontal con lo que supone la amnistía acordada en la ley impugnada,
que vendría a alterar, integrar o interpretar abstractamente la Constitución, colocando a
las Cortes en el mismo plano del poder constituyente sin que la Constitución les haya
atribuido función constituyente alguna.
El Senado aduce que la Ley de amnistía infringe las exigencias de certeza y claridad
inherentes al principio de seguridad jurídica, garantizado en el art. 9.3 CE,
proyectándolas sobre el Derecho penal, su función de protección de los bienes jurídicos
y valores que informan al sistema constitucional y las funciones retributiva y de
prevención, general y especial, de la pena. De este principio deriva la irretroactividad de
las normas jurídicas, salvo que concurran razones de interés general, y particularmente
de las disposiciones penales o sancionadoras no favorables, así como el rechazo a la
impunidad o renuncia generalizada al ius puniendi. La Ley de amnistía contradice el
principio de seguridad jurídica, porque instaura una medida retroactiva que sanciona la
impunidad de unos hechos, los abarcados en sus arts. 1 y 2, consumados con
anterioridad a su entrada en vigor, lo que constituye una retroactividad de grado máximo.
cve: BOE-A-2025-15939
Verificable en https://www.boe.es
(iv) Contradicción con el art. 9.3 CE: principio de seguridad jurídica, irretroactividad
e interdicción de la arbitrariedad.
Núm. 183
Jueves 31 de julio de 2025
Sec. TC. Pág. 103802
potestad legislativa tiene límites materiales y competenciales. En cuanto a estos últimos,
la Constitución establece una reserva absoluta de jurisdicción en su art. 117.3, que
impide al legislador intervenir en tal ámbito reservado si carece de competencia
constitucional expresa para ello. Sin embargo, opone, el objetivo de la norma impugnada
al que se refiere su preámbulo y articulan sus preceptos es finalizar la ejecución de
condenas y procesos judiciales que afecten a las personas que participaron en el
proceso independentista. En tal medida, contradice de forma evidente los arts. 117.3
y 118 CE, sin que estime aceptable el argumento de que los jueces actúan sometidos a
la ley (art. 117.1 CE), incluida la Ley de amnistía. Considera el Senado que el legislador
desconoce el sacrificio de la potestad de los jueces de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado
y contradice la obligación de cumplir con las resoluciones dictadas en relación con los
hechos del proceso de independentismo catalán. Sostiene que se anula la función
jurisdiccional en contra de la reserva de jurisdicción, que es un límite inherente a nuestro
sistema constitucional no susceptible de ser excepcionado, incurriéndose en un ultra
vires estricto que no se justifica por el legislador.
Se descarta que la amnistía se pueda asimilar al efecto retroactivo favorable de la ley
penal, dado su carácter general, o a los casos de «convalidación legislativa», que son
decisiones justificadas del legislador con contenido administrativo de alcance limitado. El
Senado puntualiza que, aunque entiende que no cabe justificación alguna para anular la
actividad judicial en general y, en particular, en el ámbito penal, la justificación ofrecida por
el legislador para la intromisión en dicha actividad no es razonable. Frente a lo que exige
la jurisprudencia constitucional (SSTC 312/2006, de 8 de noviembre, FJ 6, y 231/2015,
de 5 de noviembre, FJ 6) en consonancia con el Tribunal Europeo de Derechos
Humanos (STEDH de 25 de noviembre de 2010, asunto Lilly France c. Francia, § 51),
«[l]a decisión formalizada por la Ley Orgánica 1/2024 tiene como fin una serie de
referencias políticas y sociales de carácter general, que actúan como único fundamento
de la medida, que no se reducen a un proceso lógico y racional, y por ello jurídico, por el
que quede justificada la medida». Aceptar esa forma de justificación, concluye, supone
aceptar la arbitrariedad de los poderes públicos en contra del art. 9.3 CE.
(iii)
Contradicción con el art. 9.1 CE. La obligación de cumplimiento de la ley.
Bajo esta rúbrica, el Senado subraya de nuevo que el deber de sujeción a las normas
jurídicas constituye la base de la seguridad jurídica que ofrece un Estado de Derecho. Su
previsión expresa en el art. 9.1 CE, integrado en el título preliminar de la Constitución,
conlleva, a su entender, que «no caben excepciones generalizadas de dicho
cumplimiento que resulte en un efecto positivo para ningún particular». Ese significado
entra en colisión frontal con lo que supone la amnistía acordada en la ley impugnada,
que vendría a alterar, integrar o interpretar abstractamente la Constitución, colocando a
las Cortes en el mismo plano del poder constituyente sin que la Constitución les haya
atribuido función constituyente alguna.
El Senado aduce que la Ley de amnistía infringe las exigencias de certeza y claridad
inherentes al principio de seguridad jurídica, garantizado en el art. 9.3 CE,
proyectándolas sobre el Derecho penal, su función de protección de los bienes jurídicos
y valores que informan al sistema constitucional y las funciones retributiva y de
prevención, general y especial, de la pena. De este principio deriva la irretroactividad de
las normas jurídicas, salvo que concurran razones de interés general, y particularmente
de las disposiciones penales o sancionadoras no favorables, así como el rechazo a la
impunidad o renuncia generalizada al ius puniendi. La Ley de amnistía contradice el
principio de seguridad jurídica, porque instaura una medida retroactiva que sanciona la
impunidad de unos hechos, los abarcados en sus arts. 1 y 2, consumados con
anterioridad a su entrada en vigor, lo que constituye una retroactividad de grado máximo.
cve: BOE-A-2025-15939
Verificable en https://www.boe.es
(iv) Contradicción con el art. 9.3 CE: principio de seguridad jurídica, irretroactividad
e interdicción de la arbitrariedad.
